海南：连续6年开展依法行政考核 畅通“民告官”渠道
海南政府系统将法治要求落实到行政全过程，连续6年开展依法行政考核——
政府权力，在法治轨道上运行
我省2009年开始对市县依法行政考核将各单位的依法行政情况分解为6大类、25个小项，2013年发现18个市县依法行政工作中的问题137个已全部责成相关市县整改。
我省已规范3877项各类行政处罚自由裁量权，对5584项具体行政行为的执法依据，进行全面梳理。
十八届四中全会提出，各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作，建立权责统一、权威高效的依法行政体制，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。近年来，海南各级政府紧紧围绕国际旅游岛建设大局和省委、省政府中心工作，把法治要求落实到政府行政的全过程当中，把依法行政全面融入到政府运行的各个环节。
故事点击
法理情结合七年积案一朝解
“满意，很满意！”今天，提及一个多月前达成的一份《调解协议书》，洋浦交通服务有限公司总经理李凤阁连声说道。
故事还得从头说起。
李凤阁称，1996年9月28日，洋浦交通服务有限公司通过与洋浦经济开发区交通运输局签约并以自行投资建设的方式获得汽车运输经营权。2008年3月26日，该公司建设的建筑物被开发区拆除。对此，他为维护自身利益通过邮寄材料等方式，要求进行经济补偿的次数多达86次，未果，遂于2013年11月1日向海南省第二中级人民法院提起诉讼。
洋浦经济开发区管委会迅速作出回应，其《行政答辩状》称：本案程序上已超出起诉期限，应裁定驳回其起诉；答辩人的拆除行为并未损害原告的合法实体权益。
双方各执一词，究竟孰是孰非？
“我们不是简单地判决谁赢谁输，而是多方沟通协调，最终解决相关问题。”海南省第二中级人民法院行政审判庭庭长黄海浪介绍，经办案法官多次与洋浦经济开发区管委会有关领导、洋浦交通服务有限公司负责人沟通协调，双方于2014年9月28日达成和解并在《调解协议书》上签字。
据了解，李凤阁连称“满意”的协议主要内容为：洋浦经济开发区管委会向洋浦交通服务有限公司补偿3981304.63元，该公司接受这一补偿数额；该公司同意接受该开发区就公司人员安置以及扶持员工就业问题进行的妥善处理。
其实，让李凤阁更感动的是协议的第二条内容。洋浦经济开发区管委会决定为该公司部分困难员工提供保障性住房，并为公司协调安排新的营运路线。
“不仅是这起案件，从以往的经验来看，单一的判决往往不一定能解决问题，在充分沟通协调的基础上，才能更加促进矛盾的化解。”黄海浪说。当了20多年法官的他感慨，前些年行政案件很棘手，执行难度大，近年来一些政府机构开始直面“民告官”案件，也会兼及“法理情”的结合。他建议，要进一步提升党政领导干部的依法行政意识和能力。
全景
依法行政覆盖政府工作全程
事前对重大行政决策进行合法审查，事中全面强化和规范执法行为，事后加强监督考核、完善“纠错机制”
2012年，海南省农垦集团成功并购橡胶贸易巨头新加坡R1公司，创造了海南农业企业“走出去”范例。但很少有人知道，在省政府审批这项足以影响到全省橡胶产业发展的并购案中，一项法律审核意见为并购的成功发挥了保驾护航的作用。
“当时省政府法律顾问办公室提出应对项目进行法律风险评估，并得到了采纳，使得一些原本复杂的问题简化了，对可能存在的法律风险做了预先防范。”省政府法律顾问办公室调研员李炬弘说，近年来，从省级到市县政府，都加强了依法决策工作，在决策前非常重视听取法律审核意见，并作出相应的决策调整。
在李炬弘看来，很多行政纠纷、争议的产生，根源都是行政行为在法律依据方面出现了漏洞，对其中的法律风险没有预判和防范，容易导致法律纠纷或决策失误，这也是过去政府行政中容易忽视的地方。
“说起法治，过去大都觉得是政法机关的事情，其实依法行政更是国家治理中的关键问题。”省法制办副主任王雪林说，事实上，自2005年我省在全国率先建立政府法律顾问制度以来，在事前对政府决策提出法律审核意见、对政府文件进行合法性审查，已经成为政府工作的新“习惯”。
近年来，省政府法律顾问办公室就先后审核政府各类协议177件，审查各类请示件211件，协调处理重大涉法事务、办理涉诉案件93件次，审查各类规范性文件58件，无论是对抽象的行政决策，还是具体的行政行为，都把好“合法关”。
“在行政行为的过程中，是不是依法行政、严格执法，很大程度上影响着政府公信力和建设法治政府的成效。”省法制办执法监督处副调研员常晓非告诉记者，海南一直致力于建立完善行政执法相关制度来规范和监督行政执法行为。为此，我省先后建立了行政处罚自由裁量权基准制度、行政执法过错责任追究制度，推进行政执法责任制和评议考核制度的落实。同时，加强了行政执法人员法律培训和资格认证工作，规范持证上岗、亮证执法，杜绝违法执法等行为。
行政行为的完结，并不是依法行政工作的结束。从2009年开始，我省每年都对全省各市县政府的依法行政工作进行年度考核，并纳入经济社会发展综合考核中。对考核中发现的突出问题开展专项督查，责成有关单位限时整改。
省法制办行政复议处副处长林海说，近年来，各级行政复议机构创新工作方法、完善配套制度，不断加大案件办理和执行力度，努力保持行政复议这条“纠错”渠道的畅通，用法制更好地维护群众权益。
范例
突出程序正义约束权力运行
全面梳理5584项行政行为的法律规范，细化约束3877项各类行政处罚自由裁量权，推动各级政府严格按照法定程序实施行政行为
“没有程序正义就没有实质上的正义。”王雪林认为，这句西方格言指出了我省推动依法行政工作的一个关键问题。过去，有的地区和部门对依法行政重视程度不够，执法不规范、随意性问题比较突出，一些行政行为存在明显的法律漏洞。其根源是行政行为的运行程序没有严格遵守法律法规的要求，从而造成了行政执法水平的低下，这也正是我省近年来在推进依法行政工作中着力解决的问题。
加强行政程序的正当性，首先需要完善的制度基础。从2009年起，我省先后制定出台了《海南省规范行政处罚自由裁量权办法》、《海南省行政执法过错责任追究暂行办法》，编辑出版了《海南省行政执法机关、机构执法依据汇编》等一系列约束行政权力、特别是行政执法权的法规文件，细化了行政处罚的自由裁量权，把行政执法人员个人的自由裁量权交给制度来管理，并对不按法律、法规和程序规范执法而产生的过错进行责任追究。
“即使是必须要由执法人员进行裁量的事项，也进一步细化自由裁量标准，根据具体情形、造成的后果等分为不同的等级，为自由裁量权的行使进一步明确规范和依据。”常晓非告诉记者，目前，我省已经对3877项各类行政处罚自由裁量权进行了规范，涉及现行法律、行政法规、地方性法规和国务院各部委及海南省政府制定的规章523部。同时，对省政府本级32个行政执法机关和23个法律、法规授权组织的5584项具体行政行为的执法依据进行了全面梳理，形成了省政府本级行政执法机关、机构的行政管理“权力清单”，并彰显其执法责任和义务。
也是从2009年开始，我省在完善制度的基础上，启动了对市县政府和有关部门的依法行政考核，将各单位的依法行政情况分解为执法行为、执法程序、执法效率、执法责任制推行等6大类、25个小项，逐一阅卷、实地检查，开展民主评议，并将考核情况以省政府名义向全省进行通报。
严格按照法定程序实施行政行为，改变的主要是政府工作内部的行政程序，一般人也许察觉不到，但在常晓非看来，其给政府工作带来的变化是显而易见的：刚开始对各级政府进行依法行政考核的时候，我们发现，基层政府的执法文书一半以上都是不规范的，法律漏洞不少，一旦涉及行政诉讼，政府的败诉率非常高。经过几年坚持不懈的推动，近年来市县政府的依法行政意识大大增强，执法文书大部分都比较规范和完善，发现问题也能够比较及时得到处理。“严格按照法定程序实施行政行为，真正做到‘法无授权不可为，法定职责必须为’，政府行政行为就失去了滋生不作为、乱作为的土壤。”他说。
成效
畅通“民告官”渠道推动和谐行政
2000年以来，我省共受理6000多件行政复议案件，直接听取基层群众的声音
去年，海口市琼山区农民林志大通过提起行政复议，最终达成和解，拿到了追加的5万元征地补偿款，维护了自己应有的权益。“民告官”，在当今社会已成为法治政府依法接受公众监督、纠正行政行为中存在的问题、推动社会和谐稳定的重要方式。
今天，已经有越来越多的海南老百姓像老林一样通过行政复议获得了“民告官”的胜利。2000年以来，我省各级行政复议机构累计受理各类行政复议案件6687件，其中省法制办审理2490件，占全省的37%。
“我省行政复议工作的一个突出特点，是在省直管市县的体制下，省级行政复议机构直接受理案件数量多、占比大，有利于更加深入地贯彻落实行政复议法，更大力度地规范政府行政行为。”林海说，许多典型的基层行政违法行为产生的纠纷争议，由省级机构直接予以纠正，收到了良好的社会效果，更具有公信力，对公众产生更明显的示范作用。
目前，我省凡符合法定受理条件的行政复议申请，有管辖权的行政复议机关都依法受理。同时，行政复议与行政诉讼有效衔接，形成良性互动机制，完善了从行政到司法的救济链条。像老林这样的基层农民的声音，能够直接反馈到省政府的层面，这使得越来越多的群众在处理行政争议时，更多选择行政复议渠道，维护了社会的和谐稳定。
公众与政府的依法行政意识在监督中日益增强。林海说，过去，我省行政复议以土地、工商、质监等类型为主，近年来已逐步扩展到环境保护、旅游管理、劳动保障、信息公开等各个领域，且案件数量呈现逐年上升趋势。
除了被动接受群众监督，我省也积极对行政工作尤其是行政执法进行主动的监督。“我省建立的行政执法过错责任追究制度，对政府权力对应的法律责任予以明确，对群众举报、媒体反映和考核检查中发现的问题，马上进行监督整改。”常晓非表示，去年就发现18个市县依法行政工作中的问题137个，已全部责成相关市县进行整改处理。从今年开始，在执法监督和依法考核中征求和吸收公众意见，特别是各部门行政管理相对人的意见，进一步加强对行政权力的公众监督。
从中受益的，不仅是群众，还有政府自身。2012年海南省政府透明度被中国社科院评估为全国各省级政府透明度第一位，政务公开、接受监督已经成为我省政府系统的自觉选择。近年来，省政府通过公开征集社会意见，问需于民、问计于民，每年确定10件为民所办的民生实事，更是让普通群众有序参与到了政府行政乃至决策的过程当中。
“早些年，政府在行政诉讼中败诉的情况很常见；近几年，从省政府的情况来看，涉及的行政诉讼案件越来越少，而且应诉案件全部胜诉。”李炬弘说，依法行政水平的不断提高，有力维护了政府的公信力。
专家点读
省法制办副主任王雪林：
发挥特区优势
加快建设海南
特色法治政府
推进依法行政、建设法治政府是依法治国的关键环节和重要内容。十八届四中全会明确指出，各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。
作为全国唯一的省级经济特区，海南履行先行先试的历史使命，不断探索“小政府、大社会”和法治型、服务型政府的建设道路，形成了独具特色的“省直管市县”体制优势。在全面推进依法治国的大背景下，海南加快推进依法行政工作迎来了难得的机遇，也面临着更高的要求和挑战。
各级政府及其组成部门应承担依法行政的主体责任，政府法制机构应承担依法行政的监督责任。要紧扣十八届四中全会的精神和要求，找准目前存在的突出问题，理清工作思路，分清轻重缓急，提出有针对性的解决措施。
首先，要进一步加强政府立法工作的科学性、民主性和规范性。加强立法项目的调研工作，完善政府立法起草协调机制，完善科学民主立法的方式方法，从海南省情出发，尤其是要运用好特区立法权，建立更加严格的保护生态环境的法律制度，加强城乡规划的科学性，强化涉及民生和群众切身利益的重大决策的科学性和合法性。加强政府立法工作人员队伍建设，加强立法宣传工作。
其次，各级政府要牢固树立有限政府、责任政府和能力政府的意识，完善政府重大行政决策合法性审查和风险评估机制，建立重大决策终身责任追究制度和责任倒查机制。进一步探索明确政府部门事权的法律化、规范化，从根源上避免行政职权交叉、重叠，减少行政边界模糊不清、多头执法、重复执法等问题。加强依法行政考核工作，落实行政执法责任制，杜绝行政不作为、乱作为和懒政、庸政现象。
要在现有基础上，进一步发挥行政复议在化解行政纠纷、促进社会和谐稳定方面的独特职能。要进一步畅通行政复议渠道，提升行政复议能力。各级政府特别是基层政府要加快落实政府法律顾问制度，建立以政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍，明确法律顾问的职责范围、工作程序，实现政府法律顾问制度全覆盖，保证政府法律顾问在制定重大行政决策、推行依法行政中发挥积极作用。
