推进政企职能剥离 突破林区发展困境

　　推进政企职能剥离  突破林区发展困境 

　　中共中央、国务院印发《国有林区改革指导意见》，这是国有林区改革的最新的顶层设计。我们该如何理解改革内核并顺应改革潮流，林区人的生活又将发生怎样的变化？本报记者就国有林区改革有关问题，专访了国家林业局经济发展研究中心副主任王月华。 

　　国有林区地位举足轻重 

　　为什么要改革？ 

　　王月华表示，国有林区的地位、作用和其发展的困境决定了必须改革。 

　　历史上，国有林区为新中国资本原始积累和国民经济建设作出了重大贡献。到目前为止，东北、内蒙古重点国有林区已累计提供商品材近11亿立方米，占同期全国商品材产量的近1/2，累计上缴利税240多亿元，形成了以木材生产为核心的森林工业体系，成为我国最重要的林产品生产基地。 

　　从我国林业发展的基础看，国有林区具有举足轻重的地位。国有林区一直是全国森林资源最集中、最丰富的地区。第八次森林资源清查结果显示，我国国有林区森林面积为3266.67万公顷，森林蓄积35.39亿立方米。面积、蓄积分别占全国森林面积、蓄积的15.73%和23.38%。国有林区也是我国林业职工最多的区域，职工人数占全部林业在册职工人数的40%。 

　　从林业建设的全局看，国有林区是我国林业建设的主战场。天然林保护、退耕还林等林业重点工程，基本覆盖了国有林区。从建设资金的投向来看，2013年138个林业局总建设资金占林业全部投资的5.21%，其中国家投资占林业全部国家投资的11.59%。国有林区作为全国林业建设的战略重点，地位十分重要。 

　　然而，国有林区却是我国林业发展的最薄弱环节，这也是其面临的最大困境。国有林区经济落后，林区社会发展缓慢，林业职工收入过低，发展陷入困境。同时，国有林区也是全面建设小康社会的薄弱环节，林业职工更是处于社会困难群体之列。国有林区目前处于资源质量与数量不匹配、经济社会发展与和谐社会构建不协调、民生改善与民生林业要求不适应的境地。 

　　国有林区改革势在必行 

　　国有林区改革改什么？ 

　　王月华指出，国有林区正面临着突出问题：一是可采森林资源枯竭，生态功能严重退化。局部地区自然灾害频发，直接威胁林区的生存发展。二是民生问题比较突出。2013年东北重点国有林区在岗职工年平均工资2.3万元，仅相当于当地城镇非私营单位就业人员年平均工资的51.4%。三是森工企业债务负担沉重。目前，各重点国有林区累计拖欠金融机构债务209.9亿元，其中无力偿还的金融机构债务为133.1亿元，每年需要承担利息等大量的财务费用。四是林业职工较多，就业安置压力大。国有林区现有在册职工68.8万人，属于低收入人群。随着天保工程的全面实施，林区将逐步停伐，解决职工转岗就业和保障职工基本生活问题日益紧迫，推进改革势在必行。 

　　以问题为导向的改革才是真正彻底的改革。国有林区的突出问题根源在于政企、政事、事企、管办合一而不分。 

　　其一，森工企业是实质上的森林资源产权主体。森工企业集森林资源占有、使用、收益、处置四权于一身，一方面导致林区人严重依赖资源，陷入了越穷越砍、越砍越穷的怪圈；另一方面林业投入严重不足，使得林业越来越缺乏发展的内在动力和投资吸引力，林区经济也随之萎缩。 

　　其二，国有林区管理体制混乱。政府、企业、社会各种职责、各种管理交错重叠，企业应对市场、创造利润的真正功能淡化。 

　　在体制转型和向市场经济转轨过程中，国有林区开始陷入发展困境。国有林区改革的关键就在于推进政企、政事、事企、管办分开，健全森林资源监管体制，逐步建立精简高效的国有森林资源管理机构。 

　　改革要因地制宜分区施策 

　　国有林区如何推行改革？ 

　　王月华表示，区域之间的差异决定了国有林区的改革要因地制宜，改革的思路和重点要分区施策而不能整齐划一。东北内蒙古国有林区体制改革的难点在于：企业、政府、社会交织于一体，改革的成本高；西北、西南国有林区由于实施天保工程禁伐政策，使得许多森工企业成了无经营范围、无资金、无产品的三无企业，国有林区也名不符实，大多为集体林区，改革的难度不大，成本也较小。事业化改制应该是地处我国大江大河源头和生态区位重要区域国有林区改革的主要方向，但目前仅在新疆和青海两个省区成功实施。对这两个省区而言，进一步的改革重点，一是赋予国有林管理局执法职能，使其真正作为国有林管理的主体；二是将改革深入到国有林场。 

　　王月华说，国有林区改革将围绕“两个确保、两个逐步、两个创新”进行。 

　　两个确保：一是确保森林资源稳步增长，通过停止天然林商业性采伐，确保森林资源的稳步恢复和增长。二是确保职工基本生活有保障。 

　　两个逐步：一是逐步推进林区政企分开。对于经济社会管理相对独立的国有林区而言，在打破政企合一、企资合一、企社合一的格局后，必须有一个能够承接政府职能的机构来行使行政管理职能。二是逐步建立精简高效的国有森林资源管理机构。将森林资源管理权和森林资源经营权分离。剥离后的企业，不再占有、管理和无偿使用森林资源。与国有林管理机构建立市场化的契约关系。 

　　两个创新：一是创新森林资源管护机制，凡能通过购买服务方式实现的要面向社会购买。国有林管理机构通过招标等方式，雇用经营公司完成生产任务。二是创新森林资源监管体制。地方各级政府对行政区域内的林区经济社会发展和森林资源保护负总责。建立健全林区绩效管理和考核机制，实行森林资源离任审计。 

　　采取措施保证改革有效实施 

　　如何保证改革顺利实施？这需要政策扶持。 

　　王月华认为，一是加大财政支持力度。针对国有林区改革，停止天然林商业性采伐后，根据不同地区情况分别核定补助标准，适当增加天保工程财政资金数量。二是分类化解金融债务。对于国有林区森工企业的不良类金融债务，可由银监会、财政部、国家林业局等有关部门研究制定政策，报国务院批准后实施。三是加强国有林区基础设施建设。各级政府将国有林区基础设施建设纳入同级规划统筹安排。四是加快深山远山林区职工搬迁。加大中央支持力度，同时安排保障性安居工程配套基础设施建设投资给予倾斜。五是积极推进林区产业转型。大力发展森林旅游、野生动植物驯养繁育等绿色产业。发展林产品加工基地和对外贸易。 

　　通过改革，到2020年，基本理顺中央与地方、政府与企业的关系，实现政企、政事、事企、管办分开，林区政府社会管理和公共服务职能得到进一步强化，森林资源管护和监管体系更加完善。国有林区基础设施条件得到改善，职工全部纳入社会保障体系，富余人员得到安置，生活水平显著提升，促进国有林区与周边地区基本公共服务均等化。重点国有林区增加森林面积550万亩，森林蓄积量增长4亿立方米以上，区分不同情况有序停止天然林商业性采伐。 

　　最后，王月华谈到，改善生态是林业的根本任务，保障和改善民生是林业工作的根本出发点和落脚点。国有林区改革坚持“生态优先、以人为本”原则，重点解决森林资源保护和民生改善等主要问题，找准了改革的正确方向，明确了“分区施策、地方负责”的基本要求，充分发挥地方推进改革的积极性和创造性，确保改革的政策和措施能够从根本上解决国有林区存在的困难。在中央政府的大力支持和推动下，广大林区干部职工期盼已久的改革一定会取得成功。 

    (来源：中国绿色时报      3月24日      记者　张兴国  ）