对省级政府法制监督重心的思考

　　　　黑龙江省人民政府法制办公室

　　政府法制监督即层级监督，是指行政系统内部基于隶属关系和组织法规定而产生的上级对下级、政府对部门的行政执法活动进行监督的行政法律制度，区别于审计监督、行政监察等行政机关的专门监督，在规范行政行为、推进依法行政进程中发挥了重要的作用。多年来，我省创设的一系列政府法制监督的制度和机制，保证了行政权力和层级监督职权在有法可依的状态之下有效的运行，但是政府法制监督良好的制度设计在运行方面存在的诸多缺陷，影响着政府法制监督监控权力实质作用的发挥。本文试图从我省现阶段政府法制监督工作的现状，以及制度设计在保障监督效果方面存在的问题入手，针对我省实际工作实践，探讨省级政府法制监督重心一题，提出了不断建立和完善政府法制监督工作的保障机制，提高监督有效制度的执行力，进一步探索和创新监督工作方式等建议。

　　一、我省政府法制监督工作的现状

　　自国务院《全面推进依法行政实施纲要》颁布实施以来，我省以依法规范行政行为，创造利于我省经济、社会发展良好法制环境为出发点，就政府法制监督工作，进行了一系列的探索与实践。一方面，我们加强了地方立法，将政府法制监督的主体、监督的方式以及对监督客体作出行政行为的具体要求上升至地方法规、规章的层面予以规范，从而强化了各级行政机关自觉接受政府法制监督的意识。几年来，我省先后颁布实施了《黑龙江省规范行政执法条例》、《黑龙江省行政许可监督条例》、《黑龙江省行政执法责任制试行办法》、《黑龙江省规范性文件制定和备案规定》、《黑龙江省行政处罚监督办法》、《黑龙江省持证执法和监督规定》、《黑龙江省损害发展环境行政行为责任追究办法》、《黑龙江省相对集中行政处罚权规定》等10余部地方性法规和省政府规章，这些地方性法规及省政府规章的颁布，为完善政府法制监督的制度设计和机制建立提供了充分的法律依据和保障。另一方面，依托这些地方性法规和省政府规章，我们陆续建立起以行政执法责任制为核心的一系列行之有效的监督机制和制度，确保政府法制监督作用的发挥。建立了行政执法责任制，使权力和责任挂钩，提高了各级行政机关领导和工作人员自觉依法行政的意识;完善了评议考核机制，并严格兑现奖惩，促进了我省各级行政机关严格依规定履行职责;开辟了多种渠道受理、解答政府法制监督案件渠道，及时、准确地了解了我省行政执法的总体状况，总结和分析产生问题的原因，突破了通过群众信访发现问题单一、滞后的状态。通过多年对一系列有效的制度的建立和应用，我省政府法制监督工作取得了一定的成绩，在政府法制监督工作的作用下，我省的法制环境也逐步得到改善：一是各级行政机关领导干部依法行政意识普遍提高，运用法律手段管理经济、社会的能力大大增强;二是各级行政机关执法体制和机制不断创新，贯彻落实法律、法规、规章的执行力逐步增强;三是各级行政机关行政执法人员的法律素质全面优化，执法水平逐年提高;四是各级行政机关行政执法行为和规范性文件制备行为全面规范，行政侵权行为大大减少。

　　二、我省政府法制监督工作存在的问题

　　一是基层法制机构建设的总体情况很不平衡，在政府法制监督工作方面缺乏必要的组织保障，法制监督作用发挥有限。这次机构改革后，县级政府法制机构建设未受到应有的重视，多数县级政府法制机构挂牌在政府办公室，人数为3人，人员的数量、素质与其担负的职责不相适应，良好的制度运行在县级层面不能做到一以贯之。各级行政机关法制机构的建设情况也很不平衡，工作基础和水平参差不齐。缺乏对法制工作的重视以及必要的组织保障，政府法制监督工作的开展面临难以推进、深入的根本问题。

　　二是各级行政机关落实政府法制监督工作制度的力度很不平衡。我省根据政府法制监督工作实际需要，不断充实、细化、调整行政执法责任制工作，并纳入省委、省政府的目标考核，但是各级行政机关在以行政执法责任制约束、规范本地、本部门工作的应用和操作方面力度有限，工作往往流于形式，“雷声大、雨点小” 的情况不同程度的表现出来，没有真正起到行政执法责任制在推进依法行政工作中应有的作用。行政执法责任制考评的层级关系，一定程度影响了考评结果的客观性。代表考评主体实施考评的法制机构与考评对象共同受制于同级行政机关和同一个行政首长，因此，这种考评能否有效则取决于各级行政机关特别是行政首长的重视和决心，而对行政权力的依赖与对行政权力的监督并存的矛盾，往往使行政首长在两难中选择前者，导致自己刀难削自己把，出现考评结果有失客观真实情况的出现。

　　三是兑现奖惩激励约束机制还不够完善。法制机构作为推行政府法制监督工作的组织保障力量，虽然在发现和认定违法行为方面有一定的专长，但是由于没有行政处分权，导致很多执法违法责任无法落实，对监督客体的过错责任追究难以到位。由于政府法制机构建立时间短等现实原因，政府的财政预算中一直缺乏法制建设方面的专项列支，导致层级监督的考核评价结果因不具备相关资金而难以兑现物质奖励，因而对行政行为的约束和激励作用有限。

　　三、省级政府法制监督工作的重心

　　(一)不断建立和完善政府法制监督的保障机制，为政府法制监督工作奠定坚实基础。一是加强立法，自上而下强化层级监督的保障机制。目前，各级行政机关对政府法制监督工作的认识很不平衡，政府法制监督工作受重视程度依次递减的现实依旧存在。因此，从法律层面上对政府法制监督工作予以界定、规定和保障势在必行。建议从国家层次上，加快政府法制监督制度建设，完善行政体制、机制，尽快填补开展政府法制监督工作的国家立法真空，自上而下确立健全监督依据，将制定《行政层级监督条例》等任务尽快提上日程，使各级政府法制机构代表政府开展层级监督的实体权力尽快纳入更高层次的法制轨道，为全国各级行政机关强化层级监督提供切实的法律依据;二是进一步加强基层法制机构建设，为开展政府法制监督工作提供组织保障。借助省委、省政府目标考核工作的权威，按照要求，我们不断加大对各市、县政府的督促和指导力度，通过内部调剂、优化配置和机构整合试点等方式，加强县级政府法制机构建设，使县级政府法制机构在机构、编制、规格、人员和业务经费配备上适应强化层级监督、推进依法行政的需要。对现有的政府法制机构工作人员，将加强思想教育和业务培训作为一项常规的工作继续着力抓好，努力提高其政治、业务素质和工作能力，增强其执政意识、大局意识和责任意识，提高其理论研究能力、战略思维能力、协调处理复杂问题的能力和开拓创新能力。同时，要进一步改善基层政府法制机构的办公条件，为其配备必要的交通、通讯设备和调查取证工具，以适应开展层级监督工作的客观需要;三是完善推行政府法制监督工作的财政保障机制，进一步强化激励约束机制。以“奖优和罚劣”为原则探索建立“政府法制监督专项资金”，我省双鸭山、黑河等地市已建立起监督专项资金。通过对考核定为不达标或者成绩较差的单位和人员的经济制裁所得，专项用于对考核评为优秀单位和人员的物质奖励兑现，使权力、责任和利益直接挂钩，促进各级行政机关领导和工作人员依法行政。

　　(二)提高各种行之有效制度的执行力，进一步提高政府法制监督工作的力度和权威。制度的生命，在于执行。制度执行的好坏将直接决定制度实际效果的发挥。以一系列有效制度支撑和保障的政府法制监督工作，如果制度的落实大打折扣，那么政府法制监督工作势必会丧失生命力。为此，我们作为省级政府法制监督机构，要狠下功夫搞好制度的落实工作，将各级行政机关落实制度的工作，作为平时跟踪考核和年终考核法制状况的一个重要方面。同时，探索建立 “制度落实通报”专报等制度，为各级行政机关相互借鉴、取长补短提供一个平台，使各级行政机关在落实制度的互相学习和反思中，强化对制度的应用，提高制度的执行力，保证政府法制监督的作用的发挥，促进政府法制监督工作的均衡发展。

　　(三)加强监督工作方式的探索和创新，强化省级政府法制监督工作的示范、引导作用。社会主义法治社会的建设是一个长期实践的过程，随着形势的发展，各种各样的新问题还会不断地出现，这对我们提出了更高的要求。因此，我们要以科学发展的观点来看待问题，以创新的理念开辟政府法制监督工作新方式为重点，大胆探索和实践，形成更符合实际、更利于解决问题的监督方式，并以效果显著的监督模式对市、县政府法制监督工作加以示范和引导，形成合力，为我省经济、社会发展创造优良的法制环境。一是在个案监督工作中，引入暗访和倒查机制开展监督工作，以发挥暗访和倒查机制查找、发现问题及时、准确的优势;二是通过加强指导和跟踪考核，调动各级行政机关法制机构监督工作的积极性。例如，选取几个日常行政执法频次较高的系统，组织各系统内部的行政执法评比大赛，通过对其执法人员基础知识和现场执法实践的全面测试，评出具体名次，以先进带动后进，既为各级行政机关法制机构进行监督找到抓手，又使行政执法人员树立依法行政的意识，提高了执法水平;三是进一步整合政府内部的监督资源，加强与行政监察、审计、检查等其他监督机关的配合，将自身多年来依托制度建设取得的职能优势和法律专长同行政监察机关所具有的监督依据充分、队伍健全、手段有效和权威性较强等优势有机结合起来，建立联手监督、信息共享、密切协作的工作机制。