“多规合一” 海南先行

编者按：全国第一个省域“多规合一”试点，大胆探索获得中央高层肯定；全国第一个“城市修补、生态修复”试点城市落户三亚，为新时期城市转型升级提供了样本；拆违打违力度空前，为建设美丽中国的海南篇章腾出了空间；房地产市场平稳向好；美丽乡村建设亮点纷呈……近年来，在海南省委省政府的坚强领导下，海南省住房城乡建设事业取得了一系列令人瞩目的成就。

今年2月21日，海南省委书记罗保铭在参加省政协六届五次会议时明确提出：“大家应该有个愿景、有个信念，坚信用5年到10年，把海南建设成为全国最好的地方之一。”省长刘赐贵也在政府工作报告中强调，建设美丽海南，要坚持以人民为中心。最根本的出发点就是为了更好地促进发展，增进百姓福祉。

新的蓝图已经绘就，新的征程正在开启。目前，海南省住建系统全体干部职工凝心聚力、扎实工作、奋发有为，正在为海南全面建设国际旅游岛、全面建成小康社会撸起袖子加油干，奋力绘就“大美海南”的宏伟画卷。本期《宜居海南》专刊，从“多规合一”改革、美丽乡村建设、房地产市场、城市“双修”推进、“无违建省”创建五个方面，客观展示了海南住房城乡建设事业的新举措、新成就、新经验，希望能对全国起到借鉴作用。

自2015年6月5日中央全面深化改革领导小组第十三次会议同意海南省开展省域“多规合一”改革试点以来，海南省域“多规合一”试点改革工作得到了党和国家领导人的高度重视，在中央和国家有关部委的大力支持和指导下，海南省委、省政府认真贯彻落实习总书记关于“多规合一”改革的重要讲话精神和中央深改组的要求，积极探索和推进这项改革工作，取得了阶段性成果。

2016年6月27日，习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第二十五次会议，审议通过了《关于海南省域“多规合一”改革试点情况的报告》等事项。会议充分肯定海南省“多规合一”改革工作，指出海南在推动形成全省统一空间规划体系上迈出了步子、探索了经验。

海南省已经编制完成了《海南省总体规划（空间类2015~2030）》，并于2015年5月经住房城乡建设部组织专家审查通过，于同年7月中旬上报国务院审批。

到2016年底，海南全省各市县空间总体规划也已全部编制完成，并经省政府常务会议审议通过。

作为全国第一个在全省实施“多规合一”的省份，海南勇于探索，科学谋划，不断创新工作思路：

一、着力在“合”字上下功夫，突出重点，统筹六类空间性规划，并与“十三五”规划有机紧密衔接

按照中央提出的“以主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划，推进‘多规合一’”的要求，结合海南实际，重点做好主体功能区规划、生态保护红线规划、城镇体系规划、土地利用总体规划、林地保护利用规划、海洋功能区划六类空间性规划的统筹整合工作，并与省“十三五”国民经济和社会发展规划同步推进、密切衔接。

二、从战略、空间、实施管控三个层面搭建工作框架

坚持把海南作为一个整体统一规划，按照“发展战略+空间布局+实施策略”的思路，从战略、空间、实施管控三个层面搭建工作框架，形成以战略规划为引领、以空间规划为主体、以实施管控为支撑的内容体系。

三、从省域和市县两个层级协同推进，同步编制省总规和市县总规，按照一级政府一级事权的原则，厘清省、市县的工作重点

省级层面着重明确全省生态空间结构、省级以上生态保护红线、开发空间布局、城镇及省级以上开发园区的开发边界，并明确下达市县耕地、林地、建设用地等各类用地指标。市县级层面着重在具体地块上落实省总规的要求，将各类生态管控红线、城乡建设和产业区块、基础设施和公共服务设施等落实到一张蓝图上。

四、同步推进规划编制、机构改革、立法立规、信息平台和行政审批改革

在推进省和市县总体规划编制的同时，同步创新省和市县级规划管理体制机制，立法立规，保障“一张蓝图干到底”；建立统一的管理信息平台，探索创新管理体制机制，成立省规划委员会；实行行政审批改革，推进简政放权，提高审批效率等工作，在“多规合一”基础上推进省级产业园区行政审批改革试点。

据海南省住房城乡建设厅主要负责人介绍，海南在开展“多规合一”过程中的主要做法是：

一、创新组织领导方式

主要是建立“党委领导、政府主导、部省协作、军地融合、公众参与”机制。

1.党委领导。2015年5月，省委办公厅、省政府办公厅联合印发了《关于编制〈海南省总体规划〉推进全省“多规合一”工作的实施方案》，明确了工作目标、工作思路、工作任务、规划编制组织方式以及职责和任务分工等；2015年7月召开的省委六届八次全会作出《关于深化改革重点攻坚加快发展的决定》，将“多规合一”改革试点列为海南省头号改革任务。

2.政府主导。省政府成立了由省长任组长的省加快推进“多规合一”工作领导小组，各位副省长任副组长、相关厅局主要负责人为成员，并成立了省加快推进“多规合一”领导小组办公室，由一名副省长任办公室主任。同时，各市县政府分别成立了市县加快推进“多规合一”工作领导小组，各市县书记、市县长分别担任领导小组正副组长，同步开展市县“多规合一”改革，形成了省域和市县两个层级协同推进的良好局面。

3.部省协作。建立了部、省协作机制。省委、省政府主要领导多次专程拜访国家相关部委，省政府组织召开了多次省部研讨会和征求意见座谈会，就海南省“多规合一”改革试点工作与国家有关职能部门进行沟通对接。2015年4月，住房城乡建设部部长陈政高亲自到海南与海南省政府签署联合开展《海南省总体规划》编制工作合作协议，共同推进海南“多规合一”改革。2015年5月，再次组织国内外著名规划专家到海口与海南省政府共同召开《海南省总体规划》专家研讨会。中央全面深化改革领导小组办公室和国家发改委、国土部、环保部、住房城乡建设部、交通部、水利部、林业局、海洋局、测绘局等有关部门，多次具体指导和协调解决工作中遇到的矛盾和问题，给予了海南省“多规合一”改革强有力的支持。

4.军地融合。由省军区负责人担任省加快推进“多规合一”工作领导小组副组长，牵头协调驻琼部队参与“多规合一”改革，协调解决军地融合相关问题。在规划编制过程中，还广泛征求了人大代表、政协委员、社会各界的意见，得到社会各界的充分理解、支持和较高评价。

5.公众参与。海南省开门编制总体规划，充分听取人民群众的心声，广泛集中民智，扩大“多规合一”改革社会认同度。先后召开有各方面人士参加的座谈会30多场，深入市县实地调查20多次，开展6轮书面征求意见，通过媒体公示总体规划纲要内容，征求人大代表、政协委员、社会各界的意见，收集建议上千条并认真研究采纳，得到社会各界的充分理解支持，形成了广泛共识。

二、创新规划编制方式，明确技术要求和技术路线

1.技术要求。

“五定”。坚持“定性、定量、定形、定界、定策”的原则，优化资源配置与利用，形成统筹全省保护与发展的一张蓝图。“定性”就是明确全省2020年、2030年的发展目标、发展战略；“定量”就是确定全省经济社会、环境保护、城镇化等发展指标和建设用地、耕地、林地等用地规模；“定形”就是明确生态空间布局、城镇空间布局以及重点产业和重大基础设施的空间布局等；“定界”就是划定生态保护红线，限定开发建设边界；“定策”就是建立规划管控、约束和落实机制。

“五统”。坚持“五统”，即统一坐标系、统一基础数据、统一规划年限、统一用地分类标准、统一成果要求。此外，在规划编制过程中还出台了《市县总体规划审查工作规则》等技术规程，规范市县开展规划编制工作。

2.技术路线。按照明确发展战略—确定战略空间布局—确定生态空间布局—划定生态红线—确定开发空间布局（城镇体系）—限定开发边界—制定政策和措施的技术路线，推进省域“多规合一”改革试点工作。

3.技术服务队伍。组建多学科、多专业的设计队伍，明确职责。建立起由城市规划设计院牵头，国土、林业、环保、海洋等各专业研究机构参与的技术单位协作机制。

三、开展基础评价和专题研究

在开展“多规合一”过程中，海南省组织开展《海南省生态环境承载力专题研究》、《海南省永久基本农田划定专题研究》、《海南省林业资源保护专题研究》等32项专题研究，开展陆海全覆盖的资源环境承载能力基础评价和针对不同主体功能定位的差异化专项评价以及国土空间开发格局的评价等多项基础评价，此项工作也得到了环保部的高度认可。

四、搭建全省统一的空间规划管理信息平台

把“多规合一”所需的基础地理信息数据及地形图、现行各类规划成果进行数字化规整入库，开发了空间矛盾分析软件，为“多规合一”提供了准确的技术数据保障。在完成省和各市县空间规划成果编制的基础上，海南省将省和各市县划定的生态保护红线、林地控制线、基本农田控制线、开发边界线等各类规划矢量数据进行拼合，初步构建形成全省统一的空间规划管理信息平台。

五、探索创新规划管理体制机制

经中央编办同意，海南将对省政府相关部门的规划管理职能作出调整，设立省规划委员会，作为实体化的省政府组成部门，编制从省内各职能部门调剂，主管空间类总体规划的编制、管控和督察工作。

六、推动相关法规制度建设

2016年6月和9月，海南省人大常委会分别颁布实施了《海南经济特区海岸带保护与开发管理规定》和《海南省生态保护红线管理规定》，省政府印发《关于划定海南省生态保护红线的通告》，确定了生态保护红线的法律地位，并向社会公布了省级生态保护红线的管控范围、管控原则等，解决了生态保护管控措施不到位等问题。同时，海南省还同步启动修订《海南省城乡规划条例》、《海南经济特区土地管理条例》、《海南经济特区林地管理条例》、《海南省实施<中华人民共和国海域使用管理法>办法》等法规，根据建立全省统一的空间规划体系的原则，妥善协调解决有关法规中涉及空间规划编制、审查、审批及实施等问题。此外，于2016年12月出台的《中共海南省委、海南省人民政府关于加强城镇规划建设管理工作的实施意见》中明确要求各市县要根据省和市县“多规合一”规划成果确定的城镇、旅游度假区及省级产业园区开发边界，组织推进新一轮市县城镇规划修编工作，并要求要加强对开发边界的管控，国土、城乡规划等部门不得擅自在开发边界外出让、划拨建设用地及做出开发建设规划许可。

短短的一年多时间，海南省“多规合一”工作成效显著：

一、建立了统一的空间规划体系，绘制了一张蓝图

按照全省整体“一盘棋”的思路，统筹整合主体功能区规划、生态保护红线规划、城镇体系规划、土地利用总体规划、林地保护利用规划、海洋功能区划六类空间性规划，编制完成了《海南省总体规划（空间类2015~2030）》和六个规划专篇并已报国务院待审批。在省总体规划的指导、管控、约束下，全省18个市县（三沙市除外）和洋浦经济开发区均已编制完成了市县总体规划，建立了统一的空间规划体系，形成全省统一的空间规划蓝图。

二、化解了各类规划矛盾，确保了地类规划属性的唯一性

将收集到的各类空间规划统一转换坐标后，通过叠加、比对、分析的方式，共发现各类规划确定的生态保护红线、耕地、建设用地、林地等矛盾、重叠图斑72.1万块，图斑矛盾面积1587平方公里。同时，建立矛盾协调解决机制，由省确定生态保护红线范围，下达耕地、林地、建设用地等主要指标，市县在服从省级生态保护红线及各类用地指标的前提下，在第二次全国土地调查和第一次地理国情普查等成果基础上，采用现场调研、高分影像等对现状用地图斑进行判读，通过空间调整、置换等方式化解耕地、林地、建设用地之间的矛盾，确保地类规划属性的惟一性。

三、划定了生态红线，构建了生态安全屏障

生态是海南发展的生命线，海南省按照环境质量“只能更好、不能变坏”的总体要求，确定了生态优先的发展战略，统筹陆海生态功能分区，划定生态保护红线，确定环境质量底线和资源消耗上限，进一步巩固提升大气、水体、土壤等质量指标，筑牢生态安全屏障，增绿护蓝，把海南建设成为更加令人向往的生态岛。

在“多规合一”规划编制过程中，海南省划定省级陆域生态保护红线区域面积11535平方公里，占全省陆地总面积的33.5%，构建了全省可持续发展的生态安全屏障。

四、限定了开发边界，优化了资源配置

统筹优化城乡发展、产业、基础设施等空间布局，划定了各市县城镇、旅游度假区、省级产业园区、乡村、基础设施等开发边界，开发边界范围面积总和不超过全省陆域面积的15%，到2020年，开发边界内建设用地规模不超过3571平方公里（占全省陆域面积的10.4%），优化了各类资源配置，提高了资源使用效率。

五、推进了简政放权，提高了行政审批效率

选择海南生态软件园、海口美安科技新城和博鳌乐城国际医疗旅游先行区3个不同类型的园区推行“六个试行”改革措施，重塑审批流程，包括试行规划代立项、区域评估评审代单个项目评估评审，试行以企业“承诺公示制”简化审批，试行多部门“联合验收机制”，试行项目退出机制，试行园区项目按照准入清单进行管理，试行“一个窗口”审批。省人大常委会为此专门出台了《关于在海南经济特区博鳌乐城国际医疗旅游先行区等三个产业园区暂时变通实施部分法律法规规定的行政审批的决定(试行)》。试点园区的政府职能明显转变，政府效能和审批效率大为提高，目前，3个试点园区项目落地审批得到最大限度简化，审批事项减少70%以上。

摘自《中国建设报》2017.3.7