PPP模式运用于城市生活垃圾处理中政府方的角色

　　城市化进程的加快在给我国带来经济社会发展的同时，也给我国的环境保护带来了巨大的挑战。特别是诸如空气污染、水污染、垃圾污染等环境污染问题，可以说是附在我国城市肌体上的“病灶”和“毒瘤”，严重制约着我国城市的健康发展。据世界银行发表的中国环境报告测算每年环境污染给中国造成 540 亿美元的损失，占全国 GDP 的 4%，几乎抵消了大半的年经济增长，城市工业污染占 41%，家庭生活垃圾占到 51%，所以如何处理城市生活垃圾无疑成为整治我国环境污染的首要问题。

　　目前，我国在城市生活垃圾处理行业进行了有益的实践探索，积累了不少宝贵的经验，当然也出现了所前所述的种种问题，结合国内外理论和实践经验，如果能使我国能在城市垃圾处理中走出一条适合自己的公私合作机制(PPP模式)之路，将我国城市生活垃圾处理纳入到行业市场化进程中，将会是当前城市生活垃圾处理的最佳选择。

　　PPP模式的本质体现了公共部门与私人部门之间长期伙伴关系,它是建立在合同框架之中，政府与私人机构试图通过合同来约束和制衡双方的利益冲突和矛盾，促使双方都能够从中受益。将PPP模式引入城市生活垃圾处理产业化进程，政府方需要做到以下几点：

　　(一)规范政府特许经营权，改善 PPP的准入机制

　　在应用 PPP 整治城市垃圾问题的过程中，清晰明确的准人机制是选择合适的私营合作伙伴的基本保证。应用 PPP的公共项目种类繁多，但多数 PPP类型中都要向私营合作伙伴授予特许经营权，以此来为私营部门的经营利益提供一定程度的保障。所以，特许经营权的授予既要考虑垃圾处理的行业特点，又要有严格的程序，从而避免“暗箱操作”等不正当行为。一个公开、公平、竞争的市场准入机制将有效的解决这一问题。 在授予特许经营权时必须采取公开、公平、公正的程序，即建设部意见所明确的招投标方式，可以尝试竞争性磋商的方式。 我国在授予垃圾处理行业的私人部门特许经营权的时候好多是拍卖的，但是拍卖并不能完全以价格为主，并不是把特许经营权卖给出价最高的投标人。因为竞标中运用报价策略中标，不能保证该企业具有经营公共项目所需的管理和技术能力。因为公共项目涉及到非常大的投资，尤其是安全方面的要求，供应的稳定性的要求非常的高。这时候还应该有其他的选择标准，如详细的经营方案。在经营方案达到PPP项目要求的前提下，出价最低的投标人获得该项目的特许经营权。另外，实施 PPP 的程序应尽量标准化。在某些公共领域，能够进入PPP的私营企业非常有限，因而政府必须引导它们把资源投入到那些有待优先发展的领域。

　　(二)搞好政府角色定位，完善 PPP政策机制

　　在应用 PPP的过程中，政府部门的角色从原来的经营者和公共服务提供者转变为精明的长期服务购买者，同时，起到维护经济秩序和监督经营绩效作用的规制者角色更加突出、更加独立。在原有体制下，政府在公共服务的供给过程中，既是“掌舵者”，又是“划桨者”，而在应用 PPP之后，在一定程度上，“划桨者”的角色转移给了私营合作伙伴。公私合作双方既是经济合作关系，又是法律上的规制与被规制的关系。这就要求政府分清自身角色，合作过程中的各项决策应遵循经济规律，并满足社会公平的要求;规制机构的设置和规制行为的依据必须以法律为基础，保证公私合作过程中双方在法律上的公平和平等。

　　(三)加强法制体系建设，健全 PPP 规则机制

　　政府在应用 PPP中的重要角色就是行使规制职能，保证 PPP的应用能符合法律制度要求、满足社会对公共服务的需要。这一角色的履行需要建立完善的规制体系，改革现行规制机构的组织结构和人员结构，实行能够适应新形势的价格规制和运营规制措施。 我国城市垃圾处理公共部门可以从机构设置、人员构成、制度制订及实施等方面加强法律和规则的制订，使城市环卫部门有法可依。比如我国公共部门人员构成方面，很多复杂的 PPP项目需要一定水平的商业知识和经验，而这正是相应的公共部门所欠缺的。因而公共部门需要聘用一些具有专业知识的人才，并实施适当的培训计划。所以，在当前我国政府体制的规制机构中，应通过竞争性遴选机制选择三个方面的优秀人才履行规制职能。第一部分是公用事业领域各行业的管理专家，利用其在行业内的权威性专业知识为规制措施的制订和执行把握方向;第二部分是法律专家，PPP是以合同为基础而形成的合作关系，当合作双方因利益分配矛盾发生纠纷时，法律专家能够维护法律公正和市场秩序;第三部分是经济学家，政府采用 PPP 是要考虑成本和收益关系的，这不仅体现了政府作为合作方的利益，更体现了政府所代表的广大群众的利益，所以，PPP是否可行，需要经济学家来把关。规则的制订、实施要公开化、透明化，方便民意的知晓和监督。由于 PPP是政府和民营机构的合作，那么执行和监管的框架的形成，政府作为一个指导方在制订时要咨询利益的相关方，包括运营者，消费者，地方协会等。在规则设定时，要及时的把规则的相关动态向民众公开。另外，我国政府还应在价格、运营、竞争有序、防垄断等方面加强立法和规则制订，真正是垃圾处理行业的公私合作机制走向法制化、规范化和持续性的良性发展轨道上来。

　　(四)出台各种保障措施，建立公私合作全面的保障机制

　　公私合作制在我国城市公用事业领域还是一个新生事物，在城市生活垃圾处理领域更是几近空白，它需要各方面的支持和保障。如对在岗的劳动力给予充分考虑非常重要，当 PPP 影响到现有的劳动力时，社会劳动保障部门要研究制定环卫工人提前退休、再就业等扶持政策。 再如，通过 PPP项目的运作，政府通常会获得一定的资金收人，或产生财政节余。这部分政府所得资金，对用于补偿各项损失的费用和政府负担的相关支出的部分资金，应公示其用途;其余部分资金，应上缴财政;对于私营部门，如垃圾焚烧发电企业、垃圾储运公司等，在改制过程中，财税部门要制定在一定时期内对垃圾处理企业实行低赋税、零规费的相关政策等。

　　总之，要使我国刚刚起步的垃圾处理行业走向市场化、民营化、产业化道路上来，实现公共部门与私人部门的成功合作，是一项巨大的系统工程。它需要政府管理者、企业家、学者专家等各方面的实践探索和理论总结，正如专家们所言，公私合作制的研究在目前我国的实践和研究来看，还处于“试验”阶段，还有待于实践的进一步检验。