海南史上“最严格”土地管理政策的“破土之路”

　　■ 本报记者 陈雪怡

　　《海南省人民政府关于进一步加强土地宏观调控提升土地利用效益的意见》(以下简称《意见》)甫一出台，就迅速占据了国内和省内许多新闻媒体、网站平台的重要版面、焦点位置，并引起了社会公众、百姓企业的热烈讨论、积极关注。

　　正如“城”字，垒土而成，土地资源是国家和地方的发展之基、生态之要、生存之本，在保障经济平稳健康发展、促进社会和谐稳定有序、稳步推进生态文明建设中，具有重要作用。

　　而土地资源，之于我国唯一的热带岛屿省份——海南而言，其稀缺性、不可替代性更加突出，其作用和意义更加重要，其土地利用管理政策也应更加严格。

　　这个被称为海南史上“最严格”的土地管理政策，已经开始了“栽培、萌芽”的“破土之路”。

　　“最严格”的“栽培之苗”：

　　有限土地要发挥无限效益

　　“最有限”的土地资源，要发挥“最无限”的土地效益，这是海南史上“最严格”的土地管理政策的出台之源，亦是栽培之苗。

　　“当前，随着海南经济社会发展加快推进，我省资源环境约束日益加剧。在党的十九大提出经济由高速增长向高质量发展的新时代背景下，亟须提高土地利用发展的质量和效益。”省国土资源厅副厅长吴开成说，为贯彻落实党的十九大精神及省委、省政府关于加强生态文明建设、推动高质量发展的要求，自去年开始，我省着手草拟《意见》，目的在于以制度创新、深化改革、规范管理，破除土地利用粗放低效的瓶颈问题，推进国土资源管理走进高质量高效益发展的新时代。

　　苗已种下，若想让其成型成势，需要辅以“最严谨”的培育原则。

　　“在坚持以党的十九大精神为指引的基础上，《意见》起草把握了两条原则：一是注重及时有效，从当前宏观调控实际需要出发，《意见》提出的政策措施既要体现改革的方向，更要突出强调可操作性;二是突出针对性，针对土地调控中的突出问题，综合运用政策、经济和技术手段提出具体措施。”省国土资源厅政策法规处处长王雪皓介绍，基于上述原则，在起草过程中，省国土资源厅充分结合百日大研讨大行动活动，调研学习了上海、浙江、广东等省份经验，并广泛征求了各市县人民政府、省直有关部门、省内外有关专家及公众的意见，于2018年1月4日经六届省政府第98次常务会议审议通过，并由省政府印发实施。

　　“最严格”的萌芽脉络：

　　“1+3+3+3”体系

　　海南史上“最严格”的土地管理政策的“破土之路”，不仅在于种下好苗、培育生根，还在于破土萌芽、茁壮成长。

　　《意见》包括8个部分共24条，总体脉络概括起来就是“一个总体要求”“三位一体管控机制”“三个环节制度革新”“三项长效机制”的“1+3+3+3”体系。

　　“一个总体要求”，就是坚持新发展理念统领全局，坚持“总量锁定、增量递减、存量优化、效益提高”的基本要求，确保到2020年，全省建设用地总规模控制在550万亩以内;坚决守住耕地保有量1072万亩、永久基本农田909万亩和林地保有量3165万亩;全面落实“十三五”时期单位国内生产总值占用建设用地面积下降20%的目标任务。这是牢固树立社会主义生态文明观，践行“绿水青山就是金山银山”，推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局的必然选择。

　　“三位一体管控机制”，是指以规划管控空间、以计划调控时序、以标准严格准入的宏观调控工具体系，从空间、时间和项目成长三个维度对国土空间开发提出了严密的管控措施。

　　“在空间管控上，充分尊重和发挥规划、特别是‘多规合一’的引领作用，将建设项目的用地严格限定在总体规划划定的各类开发边界内。同时，提出探索建立耕地占补、林地占补指标交易等制度，为适当补偿生态空间和农业空间的经济社会发展，开辟出一条可操作、可执行的渠道。”王雪皓说，在供应时序上，实施了更加具有差异性的计划调控，包括将有限的新增建设用地投放到产出效益更高、用地需求更迫切的地区，对已批准的建设用地供应较慢的市县，要减少、直至暂停安排新增建设用地指标，让每一分指标都能发光发热;在市场准入上，首次将土地投资强度、产值、税收等相关指标，作为建设用地供应的准入标准。对于项目竣工后无法达到标准的，根据“对赌协议”，视情况补缴相应的价款差额，或者解除合同并按约定处置地上已建成的设施。

　　“三个环节制度革新”，是指从供地制度设计、市场配置过程和土地供后监管三个环节，进一步加大供给侧结构性改革，变革创新有利于提升土地利用效益的政策体系。

　　在供地制度上，提出针对不同产业、不同行业对项目用地的特殊需求，探索实施“先租后让”“点状供地”和“弹性年期”+“对赌协议”等不同的供应方式，以及差别化的地价管理。这是建设用地供给思路的重要转变，旨在有效降低实体经济企业的用地成本，激发实体经济的活力，实现我省产业优化配置;在市场配置上，则明确了“净地”的含义，要求严格执行净地供应，防范新的政府原因造成闲置土地。对于投资强度、税收和产出要求等市场准入条件，要作为土地出让的关联条件，在土地成交后签订履约监管协议，并严格追究违约责任;在供后监管上，要求加大闲置土地、低效用地等存量用地的清理处置力度。对因生态保护红线划定或者规划调整形成的历史遗留问题，创新提出土地期权、承诺兑现等有偿收回的方式，与前文空间管控的措施形成有效呼应。

　　值得一提的是，《意见》在严格管控和深化创新的同时，始终关注产业结构的转型升级，对房地产、特别是普通商品住宅实施了严格监管。从严禁就商品住宅项目签订招商引资协议，到不得约定为产业项目配套安排商品住宅用地，再到禁止将商品住宅用地与其他产业项目用地捆绑或搭配供应;从禁止将规划用途擅自调整为商品住宅用地，到禁止将土地用途改变用于普通商品住宅，再到禁止商品住宅用地提高容积率，实现了真正的用地全过程监管。

　　“三项长效机制”，是指从责任落实机制、税收调节机制和奖惩考核机制三个方面，形成提升土地利用效益的长效保障机制。市县人民政府是土地宏观调控和节约集约用地的具体实施者，这三项长效机制就是为市县人民政府量身定做的，体现了权责一致。其管理的思路和手段在“行政管控”的基础上强化了“经济引导”， 从“过程导向”转为“结果导向”，从“单项突破”转为“协同作战”，体现了土地管理工作融入现代化治理体系的方向。

　　吴开成表示，《意见》将作为今后一个时期指引我省土地管理工作的纲领性和指导性文件，省国土资源厅将进一步细化配套政策措施，保证各项措施落地、成为各市县开展土地管理工作的行动规范。同时，还将加强指导和监督，确保各市县严格遵循并执行好《意见》各项政策措施，让各用地单位、企业和个人了解和执行政策，在全社会形成节约集约用地的良好氛围。

　　土地之下，新希望已经生根;土地之上，新时代已然开启。

　　(本报海口1月12日讯)