农垦再改革 新时期重塑万亿中国农业“国家队”

10.12.2015  18:56

  李国祥说,长期以来,行政管理和经济管理体制的重叠关系是阻碍农垦改革的最大问题,“农垦系统本应是市场主体,但现在行政色彩过于浓厚,政企完全不分,很多本该是市场调节的企业资源,却完全由领导干部一个人说了算。”而本次的改革意见中明确了表述为,农垦改革将坚持市场导向,政府支持。着力深化农垦市场化改革,推进政企分开、社企分开,确立国有农场的市场主体地位。

  农垦,中国农业“国家队”。

  时隔24年,中央再次出台全面指导农垦改革发展的专门文件,对新时期重塑农业“国家队”做顶层设计。12月1日晚,中共中央、国务院《关于进一步推进农垦改革发展的意见》(简称《意见》)发布。

  《意见》提出,到2020年,建立健全适应市场经济要求、充满活力、富有效率的管理体制和经营机制,打造一批具有国际竞争力的现代农业企业集团;集团化是垦区改革的主导方向。

  2015年被称为农垦改革元年,从2015年的中央1号文件首提农垦改革,到上述方案发布。

  农垦也被称为计划经济最后的堡垒,同时拥有丰富的资源,其5.4亿亩土地资源和超过1万亿的国有企业资产,正待改革更大可能的释放价值,市场普遍寄予了诸多想象力。

  重塑万亿“国家队

  农垦在特定历史条件下建立,是以国有土地为依托、以农业生产经营为主,具有经济性、社会性和区域性为一体特征的国有企业。

  目前全国共有34个垦区,拥有国有土地总面积约5.4 亿亩,占全国国土面积3.7%。农垦系统拥有1779个国有农场,3200多家国有及国有控股企业。2014年全国农垦系统生产总值突破6500亿元。

  农业部农垦局局长王守聪曾透露,农垦系统已形成了数量庞大的国有资产,企业资产总额超过1万亿元(不含土地等资源型资产)。

  但农垦系统一直改革缓慢。国家高层在多次讲话都提到,农垦还存在经营机制不够灵活、社会负担沉重、政策体系不健全、部分国有农场生产经营困难等问题。改革的呼吁一直没有停歇。这份最新农垦改革顶层设计方案发布,迅速引发各界关注。

  《意见》明确了农垦改革目标、重点和路径。《意见》称,集团化是垦区改革的主导方向,其继续推进垦区集团化改革,有条件的垦区要建设大型现代农业企业集团;已组建集团公司的垦区,要加快推进直属企业整合重组。此外,还要推进农垦土地资源资产化和资本化,开展改组组建农垦国有资本投资、运营公司试点。

  中国社会科学院农村发展研究所副主任李国祥对21世纪经济报道记者表示,农垦企业和其他国有企业的改革相比,目前国内农垦系统改革明显滞后,最突出的问题是政企不分。

  而对于本次农垦改革意见的出台,李国祥认为“提出很多新的改革思路,说明农垦改革的各个利益主体已经形成了共识,方向很明确,即在改革上要以推进农场企业化、垦区集团化”。

  李国祥说,长期以来,行政管理和经济管理体制的重叠关系是阻碍农垦改革的最大问题,“农垦系统本应是市场主体,但现在行政色彩过于浓厚,政企完全不分,很多本该是市场调节的企业资源,却完全由领导干部一个人说了算。

  而本次的改革意见中明确了表述为,农垦改革将坚持市场导向,政府支持。着力深化农垦市场化改革,推进政企分开、社企分开,确立国有农场的市场主体地位。

  李国祥称,将行政管理和经济管理体制相分离的方式并非一蹴而就,而是设置了“两块牌子,一套人马”的过渡方法,这也是协调平衡各方利益的结果,即“在改革过渡期内,整建制实行集团化改革的垦区可保留省级农垦管理机构牌子,实行一个机构、两个牌子,同时要尽快过渡到集团化企业管理;农垦管理机关人员经批准允许到农垦企业兼职,但应从严掌握,且须严格执行兼职不兼薪的政策。改革过渡期后,不再加挂省级农垦管理机构牌子”。

  创新土地使用方式

  垦区最核心的资源是土地,沉睡的土地将会如何唤醒,其改革最受市场关注的也是土地。

  全国农垦国有土地总面积5.4亿亩,相当于一个中等省。当下,土地资源不管在哪里,都是香饽饽。

  湖北某地级市农场办的负责人告诉21世纪经济报道记者,在当地国有农场的经营基本不可能挣钱,土地正在不断的被地方主政官员划拨出去,改作工业园和开发区。

  农业部农垦局一位局长在一次讲话中称,大多数垦区和农场还是用传统方法和手段管理土地,违规用地情况时有发生,一些农场闲置、浪费、违法违规占用耕地特别是优质良田问题还比较严重,一些农场未经批准擅自将国有土地使用权转让给开发商,一些农场的加工厂房用地还在作为农业用地管理。

  《意见》首先规范了土地的使用,严禁擅自收回农垦国有土地使用权,确需收回的要经原批准用地的政府批准;严格执行土地用途管制制度,对农垦土地严格实行分类管理,禁止擅自将农用地转为建设用地。

  在广东农工商职业技术学院吴红宇教授看来,《意见》明确提出,用3年左右时间,基本完成农垦国有土地使用权确权登记发证任务,也将有利于农垦土地产权清晰,减少被随意占用,同时也有利于盘活土地资源。

  值得关注的是,《意见》提到推进农垦土地资源资产化和资本化,创新农垦土地资产配置方式。对农垦企业改革改制中涉及的国有划拨建设用地和农用地,可按需要采取国有土地使用权出让、租赁、作价出资(入股)和保留划拨用地等方式处置。

  《意见》称,省级以上政府批准实行国有资产授权经营的国有独资企业、国有独资公司等农垦企业,其使用的原生产经营性国有划拨建设用地和农用地,经批准可以采取作价出资(入股)、授权经营方式处置。

  《意见》还提到,有序开展农垦国有农用地使用权抵押、担保试点。

  地方农垦改革探路

  吴红宇长期研究广东地区的农垦改革,他告诉21世纪经济报道记者,《意见》作为顶层设计方案,首先明确了新时期的农垦的定位。

  《意见》称,努力把农垦建设成为保障国家粮食安全和重要农产品(16.30, -0.83, -4.85%)有效供给的国家队、中国特色新型农业现代化的示范区、农业对外合作的排头兵、安边固疆的稳定器。

  吴红宇以广东农垦为例,广东农垦改革发展方向就是建设具有国际竞争力的产业大集团,其中广东农垦天然橡胶等在走出去,和实施海外扩张方面,一直颇有竞争力。 广东农垦集团,近年来在东南亚国家的橡胶产业项目发展势头良好,“走出去”的项目比较成熟。

  当然,农业成本高,风险大,在2015年橡胶降价,橡胶行情并不理想。吴红宇预测,农垦改革方案强调“形成一批现代农业产业集团”,或意味着未来会有更多的补贴涌入农垦领域,其他利好还包括减更多的税等。

  湖北一位农业系统官员称,目前发展较好的国有农场,主要集中在武汉及周边,因为土地“更值钱”,而山区的农场普遍经营不好,下一步该怎么走,正在等上面传达精神。对于是否能形成大规模的农业产业集团,对方表示该定位更符合东北地区以及广东地区。

  石河子大学教授李万明目前刚刚编制完新疆生产建设兵团的“十三五”规划,他对21世纪经济报道记者称,新疆兵团是目前最大、国内唯一可以称得上农垦的系统,是现存的行政色彩最浓厚的党、政、军、企合一的特殊组织。因此和海南、黑龙江等地的农垦改革不一样,新疆兵团将从多个方面去设计农垦改革思路。

  李万明称,对于新疆兵团来说,农垦模式改革最难的地方是其历史使命决定了在未来依然要将“屯垦戍边”放在重要位置,而经济发展是次要的。

  事实上,从兵团的改革进程来看,2013 年兵团全面启动了8 个团场的改革试点工作,探索“政企、政事、政资、政社”分开,以及探索兵团特殊体制与市场机制接轨、转变团场行政职能。

  而在2014 年,兵团国资委[微博]工作要点中便提到,要“以市场化为导向,充分发挥企业主体作用,统筹推进兵团内部、各师团内部、各行业内部以及跨师团、跨兵地之间的资源整合”。

  同时,兵团规划建设棉业集团、乳业集团、肉制品集团、农资集团、农机装备集团等“八大集团”。

  因此就新疆建设兵团的农垦改革而言,李万明认为应该分为三个部分。第一个部分是位于边境一线的团场,“它们的使命将仍然是戍边,维护生态和保障社会稳定”;第二个部分是位于南疆的团场,“这些团场不仅仅需要展示先进生产力,还要宣传先进文化,同时承载着增加南疆就业的使命”,李万明说,“我称之为维稳型团场,即用现代化农业的示范作用,让少数民族参与到现代文明和生产生活中”。

  第三部分是位于北疆的团场,李万明认为对于其中的经济大团,应该走公司化改革的路径,即成为“经济发展型团场”。

  值得一提的是,2014年2月,在新疆兵团第五师基础上设立的双河市,成为新疆最年轻的城市。李万明称,在兵团的农垦改革思路中,未来将有规划更多的具备条件的兵团从“屯垦戍边”向“建城戍边”转变。

  “建城戍边”主要可以破解兵团传统行政、地域的局限。这是因为目前尽管很多经济条件好的兵团已经具备了城镇形态,但一直没有赋予城市功能,如税收归地方政府所有,致使兵团与地方的发展不匹配。而兵团独立建市以后,拥有了相应的城市功能,可将生产性资产剥离,成立公司进行经营,自然理清与地方政府的税收,支持兵团财政。

  而对于新疆建设兵团目前还存在的100多个小型团场而言,由于属于非建制镇模式,因此李万明认为,未来最好的改革思路是成为“市管镇”,即将这些团场以社区的形态划归于地方政府之下进行统一管理。(周慧 李果 实习记者 宋兴国)

编辑:陈少婷