建立依法行政考核制度创新政府法制监督机制

　　【内容提要】政府法制监督是各级人民政府法制机构重要工作之一，长期以来各级政府法制机构都在积极探索和开展政府法制监督工作，创立了各种不同的监督制度和方法。但是由于缺乏系统的、全面的考核制度和考核指标体系，使得政府法制监督的力度不足、效果不明显。为了加强政府法制监督，必须转变观念。建立依法行政考核制度，创新政府法制监督机制，是加强政府法制监督，推进依法行政的必由之路。

　　政府法制监督是行政系统内部的层级监督机制，是县级以上人民政府履行法定职能的重要方式。在多年的实践中，政府法制监督形成了许多不同的制度形式。广州市政府法制办作为政府法制监督的具体工作机构，近年来，积极开展各类形式的政府法制监督工作，打造结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制。

　　一、广州市开展政府法制监督的基本情况

　　(一)积极开展行政规范性文件前置审查工作，加强对抽象行政行为的监督。广州市政府在2004年就制定了《广州市行政规范性文件管理规定》的政府规章，把我市原来对行政规范性文件的备案监督改为前置审查。要求部门规范性文件，经部门领导集体讨论通过后，应当在公布之前送本级人民政府法制机构进行合法性审查。未经政府法制机构审查同意的部门规范性文件不得发布。在合法性审查中，我们坚持依法严格把关，对与现行法律、法规和规章不符的规范性文件提出修改意见，相抵触的坚决删掉。对存在合法性以及明显合理性问题的规范性文件坚决纠正。经过两年的实践，2006年我市又对《广州市行政规范性文件管理规定》进行修订,把规范性文件效力的“永久性”(只要不清理,不宣布废止就永久有效)设定为“有限性”。规定规范性文件的有效期，行政规范性文件自发布之日起最长不得超过五年。在制度上形成了规范性文件自动失效、自然死亡。2009年5月，我办被国务院法制办及省法制办确定为“规范性文件审查工作示范点”，充分肯定了广州行政规范性文件管理工作在全国的示范作用。

　　(二)积极开展行政复议工作，加强对具体行政行为的监督。我办通过认真贯彻落实《行政复议法》及其实施条例，提高行政复议办案质量，充分发挥了行政复议在化解行政争议中的重要作用。同时以提高行政复议纠错率为目标，充分发挥行政复议作为内部纠错机制的作用，积极开展行政复议工作，通过行政复议意见书、建议书，执法案件点评,执法情况通报等形式建立行政复议预警机制，指导部门正确开展行政执法,加强了具体行政行为的监督。2004年到2010年9月，我办共受理行政复议申请2243宗，审结2206宗。

　　(三)推进规范行政执法自由裁量权的工作，全面监督行政执法行为。2006年以来，我办将规范行政执法自由裁量权作为行政执法监督的重要工作之一，积极探索制定行政执法自由裁量权基准。2009年我市制定出台了全国第一部全面规范行政执法自由裁量权的政府规章——《广州市规范行政执法自由裁量权规定》，从制度上对行政执法自由裁量权工作进行规范。2010年，全市各部门要完成本部门行政处罚自由裁量权的细化、量化工作。到2012年全市各部门要完成所有行政执法行为的自由裁量权规范工作。我市率先对行政执法自由裁量权进行规范，让自由裁量有度、权力寻租无门，是有效监督行政权力的一个重要突破口，是推进依法行政、防止权力腐败的重要措施，实现了从注重合法行政到合法行政与合理行政并重的重要转变。

　　(四)积极开展行政执法评议考核工作，健全行政执法责任制。我办认真开展行政执法主体、行政执法依据和行政执法行为的“三梳理”工作。2006年，对行政执法主体、行政执法依据和行政执法行为进行全面梳理，共梳理确认市级行政执法主体206个、受委托执法组织80个,执法的法律依据2603部,市级主体的执法行为9655项,受委托执法行为1307项。今年，我办将根据行政机构改革对全市行政机构设置和职能调整的实际情况，重新清理全市行政执法主体、行政执法依据、行政执法行为并向社会公布。广州市在2007年就制定了《广州市行政执法评议考核办法》、《广州市行政执法责任追究办法》，并从2007年开始,市政府成立了“广州市行政执法评议考核领导小组”每年对市政府所属部门开展行政执法评议考核工作。建立健全重大案件报告制度、重大案件提前介入制度、行政执法案卷评查制度以及法律实施情况报告制度。

　　(五)开展规章实施情况的检查和后评估工作，保障制度的有效实施。广州市一直以来都定期开展规章实施情况的检查,特别是从2008年开始，我办每年都开展对颁布实施一年后的政府规章进行检查。2008年检查了《广州市体育竞赛表演市场管理办法》等五部市政府规章的实施情况，把规章规定的职责部门都纳入被检查的单位，把规章规定的相关部门要做的事项纳入检查范围。一一对照检查部门履行职责情况、存在的问题，并听取相对人的意见。并将检查结果通报全市所有部门。2009年检查了《广州市房屋安全管理规定》等五部政府规章。取得了强烈反响，起到了政府法制监督的良好效果。与此同时，我办从2009年开始组织开展规章后评估工作，2009年对《广州市农村房地产权登记规定》、《广州市房屋租赁管理规定》、《广州市残疾人专用机动车管理办法》等三部政府规章实施立法后评估。2010年对《广州市公共安全视频系统管理规定》等五部规章进行立法后评估，通过开展规章立法后评估工作，客观全面地了解规章的实施情况，及时发现制度设计中存在的问题，以便有针对性的采取上升为地方性法规、修改、废止、出台配套制度等措施，切实提高立法质量。

　　(六)加强对设立审批事项和行政许可实施情况的监督。广州市分别在1999年、2002年、2006年、2009年开展了审批制度改革，并把行政备案纳入审批制度改革的范围一并进行清理，防止以备案之名行审批之实。我们的主要做法： 一是大力精简审批、备案事项。对违反许可法设立的审批事 项一律取消;对设立审批、备案事项的依据已经被废止的审批、备案事项一律取消;对不符合科学发展要求，不利于社会和经济发展的审批事项一律取消;对规章和规范性文件设定的审批事项一律取消;对多个部门同时审批的事项合并为一个部门审批，减少审批环节，压缩审批时间，提高办事效率;对设立了审批同时又设立备案的一律取消备案，改为资源共享。对规范文件设立的备案事一律取消。经过四轮的审批制度改革，共精简审批事项3000多项，备案200多项，目前广州市市一级保留的审批事项275项，备案事项89项。 二是对审批、备案事项实行动态管理。为加强对审批、备案事项的管理，我办专门建立了《广州市审批备案管理系统》，(数据库)把市级保留的275项审批事项和89项备案事项实行统一编码，输入《广州市审批备案管理系统》，统一对外公布，方便公众查询。凡是新增加的审批、备案事项，负责实施的主体必须报政府法制机构进行合法性审查，统一编码，纳入管理系统，对外公布。未经政府法制机构审查、公告，不得实施审批、备案。三是加强行政许可实施情况的监督。我市2004年以来每年都开展对政府各部门实施行政许可的情况进行监督检查，并将检查结果通报全市所有部门，有效的规范了行政许可行为。

　　此外，我办还开通了行政执法投诉电话，完善行政违法投诉举报制度，等多种途径开展政府法制监督工作，通过上述途径和方法，开展政府法制监督工作，对规范行政执法行为，促进依法行政，取得了显著成效。

　　二、政府法制监督存在的问题

　　我办采取各种政府法制监督的形式，对依法行政进行监督取得了成效，但同时我们也看到，目前政府法制监督工作也还存在一些不足：

　　一是政府法制监督还未形成体系。虽然有多种多样的政府法制监督方式，但相对比较分散，各种监督没有很好地衔接，想起什么就监督什么，缺乏通盘考虑，对政府法制监督到底要监督什么、怎么监督、监督的程序、监督的方法、监督成果的运用、没有形成一个完整的体系来对依法行政进行系统地监督，结果导致政府法制监督效果不明显。

　　二是监督的范围还不够全面。目前的监督更多的强调是对具体行政执法行为的监督，如行政处罚、行政许可的监督，或者是有了投诉就去监督，出了问题就去监督，这些事后的监督难以发挥政府法制监督对依法行政的引导、促进作用，而对行政权力运行全过程的规范和监督还不足。

　　三是政府法制监督的权威性还不够。虽然目前有执法评议考核和执法责任追究机制，但硬性的指标不够，考核结果还没有被充分重视。

　　针对这些现实问题，近年来各地都开始探索创新政府法制监督的新机制、新方式。随着国务院《全面推进依法行政实施纲要》(以下简称《依法行政纲要》)及《国务院关于推进市县政府依法行政的决定》(以下简称《决定》)的陆续出台，“全面推进依法行政，建设法治政府”已经成为一个从中央政府到各级地方政府的既定目标，围绕这一目标，也有了一整套具体的建设路径和要求，如何发挥政府法制监督作用，确保依法行政各项工作的有效落实成为目前需要重点关注的问题。

　　三、建立依法行政考评体系，创新政府法制监督机制

　　我办早在2006年就开始研究建立综合的依法行政评估考核体系，通过明确依法行政的各项任务和指标并进行定期考核，监督政府及其部门全面履行推进依法行政，建设法治政府的职责。今年，我办将完成依法行政考核指标体系及考核办法的制定工作。建立依法行政考核制度，制定依法行政考核指标体系，是创新政府法制监督机制，拓宽政府法制监督领域，促进和加强对依法行政监督的必由之路。

　　(一)建立依法行政考核指标体系及考核办法的现实意义。

　　1、能科学评价政府及其部门依法行政水平，及时发现其中存在的不足。政府及其部门依法行政的整体水平和状况如何直接关系到法治政府目标能否实现及实现的进程。通过建立依法行政考核指标体系，确定定性和定量的标准，建立一个较为客观、能为人们认可和接受的度量标准和标尺，能够科学地评价一个地区或部门的依法行政整体水平、发展态势。同时，通过依法行政考核工作，可以对不同地区、不同部门的依法行政水平进行排位，能够比较和彰显不同地区、不同部门建设法治政府的努力程度和推进成效，起到激励先进、鞭策落后者的作用。

　　2、能正确引导政府及部门推进依法行政，完善各种机制和制度。近年来，我市的依法行政状况有了相当大程度的改观，各级政府及其部门结合本地区的实际不断提出依法行政的具体目标和要求。但依法行政毕竟只是对行政机关和公务员的一般要求，而在多数人看来依法行政的目标比较抽象和笼统，看似有许多标准，但实又难以描述和界定，因而政府及其部门往往无法为推进依法行政确定恰当而实际的努力方向，客观上影响了依法行政的推进成效。《依法行政纲要》虽然按照法治政府的七个构成要素把依法行政目标加以具体化，但缺乏可操作性，难以为行政机关依法行政提供易于判别的标准。通过建立依法行政考核指标体系，把依法行政的内在要求分解、细化和量化，转化为一个个可以测评的指标，使得行政机关和公务员明确依法行政的具体工作要求，同时通过严格的考核，可以促使政府及部门落实各项具体工作任务，完善各种工作机制和制度，从而形成推进依法行政的现实动力。

　　3、能预测依法行政的方向，为依法行政发展策略提供制定依据和支撑。依法行政考核指标体系的目的和意义，不仅在于客观评价政府和部门依法行政的水平和成效，更重要的在于能够直接为依法行政的发展策略及其调整提供充分依据，不断提高推进依法行政的质量，加快法治政府建设的速度。借助依法行政考核指标体系，可以相对准确地把握一个阶段内政府及部门推进依法行政目标制定的是否合理、推进措施所产生的作用和影响，通过监测指标变动情况可以及时发现和提出依法行政中存在的矛盾和问题，决策者和管理者可以预测和掌握政府及部门依法行政的发展态势和未来走向，有针对性地进行目标调适和措施调整，从而保障依法行政的建设能始终在预定的轨道上快速推进。

　　(二)建立依法行政考核指标体系及考核办法需要解决的主要问题。

　　1、考核的范围问题。依法行政考核制度作为政府法制监督的新方式，作为推动依法行政工作的重要抓手，必须要发挥全面、客观衡量依法行政水平的作用。即依法行政考核制度必须能够涵盖政府工作的各个方面。目前我办主要是按照《依法行政纲要》和《决定》的要求，将依法行政组织领导、转变政府职能与政务公开、制度建设工作情况、行政决策、规范行政执法行为、行政法制监督等七大方面纳入考核范围。但是随着依法行政进程的不断推进，考核范围还要作相应的调整，不仅要实现对各考核对象依法行政的全方位监督，还要准确反映不同阶段的法治政府建设情况，保证该考核制度成为法治政府建设的长期性推进动力。

　　2、考核指标设定的科学性、可操作性问题。科学的，可操作的考核指标是依法行政考核的基础，也是依法行政考核的难点所在。我办在设置指标时特别注意可操作性，分为一级指标、二级指标和考核要点，在考核要点中明确具体的加减分情形。例如一级指标为依法行政组织领导，下面又分为建立依法行政领导机构，对政府工作部门和镇、街依法行政工作情况的指导、考核，定期报告依法行政工作情况和工作信息，建立依法行政学习制度等四项二级指标，每一个二级指标下面又有若干个具体的考核要点，为考核工作的开展提供了详细的操作标准。同时我们也十分重视考核指标的科学化设置，突出工作结果和依法行政水平，客观反映我市依法行政工作、状态、水平和社会效应，做到定性与定量相结合，且以定量为主，既有任务指标，又有状态指标，指标设计及分值设计注重导向性，突出重点工作。

　　3、考核的权威性问题。如何建立依法行政考核的权威性，成为一种强大的监督力量，是依法行政考核办法需要解决的核心问题。目前我们主要通过以下几种方式来强化考核的权威性：一是将考核制度化、合法化，通过市政府规章的方式颁布依法行政考核指标体系及考评办法，为考核的有效行使提供制度保障;二是在考核中注重公众与社会组织的参与，增加公众满意度调查及民间组织调查结果在考核中所占分值比重，加强社会监督的力度;三是将依法行政考核与市人大的依法治市考核以及市委的党政领导班子、党员领导干部贯彻科学发展观考核有机的融合，提高依法行政考核在这些考核中的分值权重;四是将考核结果与奖惩挂钩，建立明确的责任追究机制。

　　依法行政考核制度的建立，转变了传统的政府法制监督的理念。从过去注重具体行政行为监督转为全面的、全方位的监督，从事后监督转为对权力运行的全过程的监督，从过去的被动监督转为主动的监督，也充分体现了政府法制机构在推进依法行政、建设法治政府过程中的“组织推动、综合协调、政策研究和督促指导”的作用，为下一步政府法制监督的有效开展开辟了新的路径。