环保部政策法规司推进法律法规生态化
10.12.2014 22:46
本文来源: 环境保护局
昨日,在环境保护部政策法规司组织下,一场以“依法治国与环境法治”为主题的研讨会吸引了众多专家、学者加入。研讨会主要围绕“十三五”环保立法规划建议;“新常态”下如何做好立法和改革决策衔接;运用法治思维和法治方式推进环境管理战略转型,加强环境保护工作;推进法律法规生态化等议题深入展开讨论。
环境保护部政策法规司司长李庆瑞主持了会议。
树立对环境法治的正确认识
环境法治的社会地位不高,权威性不足,约束作用刚性不强
环境保护部政研中心主任夏光认为,依法治国是指按照规则治国,反对长官意识,反对潜规则。
中国政法大学教授王灿发认为,十八届四中全会通过的《决定》表明,国家和党选择用依法治国作为突破口来进行政治体制改革。尽管这个过程可能会有逆流,但我们必须清楚地认识到,国家必然会向着法治社会的方向发展。
环境法治道路道阻且长,我们必须对我国的环境法治现状有一个清醒的认识。
对当前环境法治领域存在的主要问题,夏光将其总结为“立法缺、执法乱、司法少、守法弱。”
立法方面,环境保护的制度建设仍不完善,各种形式的规则离环境保护的实际需求还有一定差距,比如地下水污染防治、土壤污染防治等方面的法律仍是空白。
执法方面,有法不依、执法不严、违法成本低、守法成本高等问题多年来饱受社会诟病,环境保护的执法效果公信力不足。
司法系统一直以人力不足和缺乏专业知识为由,不愿受理环境诉讼。环境诉讼在司法案件中占的比例很小,有些地方成立的环保法庭处于空置状态。环境污染入罪门槛高,一般情况下的环境污染都难以作为刑事案件来查办,环境案件的司法判决强度不大,对社会的影响和震慑力不强。
守法方面,全社会的环境意识和法治观念普遍比较低,环境保护还没有成为社会的主流价值观念,对环境违法行为的社会敏感性不够强,企业担当环境保护责任的主动性不高,缺乏对于环境法治的敬畏之心。
总之,环境法治的社会地位不高,权威性不足,约束作用刚性不强,环境保护在很大程度上还依靠“人治”的方式来推动,缺乏持久的动力。
为什么今后在环境保护领域要强调法治保障,夏光认为主要是由于以下3点原因:一是未来环境的稀缺性特点将更加突出,需要用规则来划定使用环境的权力边界。二是未来环境的公益性特点更加明显,要求用制度维护公共利益。三是未来环境的严峻性特点更加凸显,需要用各种政策推动对环境的修复。
立法在优不在多
立法应有可操作性,既结合当前形势又有一定突破
“目前我国环境法律的某些领域仍是空白,”王灿发举例说,例如土壤污染防治法、核污染防治法、化学品管理法、自然保护区法、湿地法、 环境教育法、气候变化法、电磁辐射法、健康损害赔偿法等。
尽管目前我国环境资源领域需要立法的项目较多,但国务院发展研究中心环境与资源研究所副所长常纪文认为,一味的多立法并不见得好,立法关键是要注重法律的可操作性,能够结合当前形势有一定的突破。他提到当前形势下立法要做到的5个转型:
一是主体转型,要加大公众参与力度和范围,完善程序性规定。二是对象转型,现在监管的对象仍然是以点源为主,但更多的问题是区域性、流域性的,监管对象应与时俱进。三是模式转型,由监管变成共治。四是责任主体转型,由政府一家负责转向党政同责。五是目标模式转型,我国目前某些环境管理模式,例如排污总量分配,并未考虑地方环境质量目标和环境现状。环境管理模式应该与环境质量为核心的目标模式相结合。
与会的专家们还比较关注环境法律法规的清理工作。中国人民大学教授周珂特别提到了环境法法典化。周珂认为,对于环境法法典化有利于环境法律法规的梳理与衔接,能够及时发现互相冲突矛盾的法律,以便及时清理。同时,环境法法典化也有利于普法工作的展开,对于推动法律法规生态化也有一定的作用。至于环境法法典化的效力如何,则不必做过多考虑。
除了关注实体法的立法,王灿发还关注程序性立法。他形象地说,如果只有实体法而没有程序法,就像桥墩和桥墩之间没有桥板,实体法无法顺利得到实施。另外,加强程序性立法可以增强环境实体法的可操作性,使实体法的实施效果更为显著。
王灿发同时提出要开展立法后评估工作。对立法技术中的问题,王灿发认为,最重要的是明确哪些事项是由环保部门制定规章,哪些是由国务院制定条例。
中国人民大学副教授竺效也很关注这一问题,他建议统筹规划环境立法体系与立法技术。《环保法》作为基础性、综合性法律,单项法与它的衔接是不清晰的,如果单项法与《环保法》之间的技术协调没有做好,会对今后的法律体系完善带来阻力。
提升环保在法律中的战略位置
清理法规、环保优先、从严从紧
夏光认为,推进法律法规生态化,首先要在《宪法》中有所体现。例如,将序言中“要推动物质文明、政治文明和精神文明协调发展”改为“推动物质文明、政治文明、精神文明和生态文明协调发展”。在《宪法》中体现把资源节约和环境保护作为基本国策摆在突出位置,并贯彻到经济社会发展过程中去;对资源先强调保护,再强调利用;国家对国土空间开发和环境保护进行统一规划,科学布局;公民有在清洁宁静的环境中工作和生活的权利等环保理念。
此外,制定生态文明促进法,在法律中提升环境保护的战略地位,集中出台环保法规。在立法中补充行政权、增强民事权、扩展社会权利,突出完善生态红线、环境标准、污染健康影响、环保激励和追责等各项制度。夏光说到。
周珂则认为,环境保护基本国策写入法律很重要。为了保证环境保护基本国策不会流于空谈,能够落到实处,建议制定《环境保护基本国策实施纲要》,主要有两方面作用:一是使环境保护能够得到有效落实,全面融入各方面的工作。二是可以借鉴美国《国家环境政策法》形式,突出国家责任,监管政府行为。
夏光提出的“十三五”环保立法规划的第一个关键词是“从严从紧”,按照依法治国的要求,严格收紧各项环境标准,采取发达国家在相应发展阶段采取的政策手段,有的还要学习发达国家当前所采取的手段。在立法中真正贯彻环境优先的思想理念,完善体系、提高标准、提高环境准入、强化责任制度。
周珂也表示,环境立法距离科学立法的要求还有差距。所谓“最严格”,是指环境法律形成的网,不仅要足够大,还要足够密。周珂建议在立法规划期内按照“最严格”的要求,把环境法律这张网织密。
关注执法和司法对立法的推动作用
依靠公众参与提升环境执法力量,减少直接现场执法
夏光主张以强势环保理念开展环境执法。他说,环境执法应遵守程序、严格核查、及时查处、依法处罚、按日计罚、严格执法,通过公正执法树立公信力。
同时,探索公众参与途径,依靠公众参与大幅度提高环境执法力量,减少直接现场执法。增加公众举报和环境仲裁的比例,降低环境行政成本。在梳理法律法规时,取消一批环境行政成本大、发挥作用小的环境管理制度。
周珂提出,国外非常重视司法对立法的推动作用。我们也应考虑环境立法如何与环境司法配合,推动最高人民法院进行环境司法解释。
王灿发则提倡进一步推进环境公益诉讼,借助第三方力量帮助环保部门履行职责。
逐步实施环境优先区域发展战略
考虑绿色产业以及低碳经济的立法
“目前经济在国家发展过程中仍处于一个非常重要的地位,” 周珂认为可以考虑绿色产业和低碳经济立法。
以福建省和贵州省为例,王灿发主张要把协调发展变为环境优先。
夏光提出的“十三五”环保立法规划的第二个关键词是“整体优化”。环保问题很难在环保领域内得到解决,它需要全社会政治、经济、文化的全面改造来完成。整体优化的核心,主要是对有利于环境保护的行为进行激励。例如推动绿色产业、干部考核制度改进、对法律体系进行生态化改造等。必须充分发挥我国的政治优势,大力弘扬我国生态文明的优秀传统,逐步实施环境优先的区域发展战略,努力履行环境保护优惠民生的使命,争取实现环境优良的阶段目标。
推动社会治理模式发展
促进全民环保,为公民低碳生活立法
夏光提出的“十三五”环保立法规划的第三个关键词是“社会制衡”。将公众参与发展到社会治理的高度。这种治理模式认为,环境保护就是公众自己的事情,随着公众对环境问题关注的不断提高,实现这种治理模式成为可能。
环境保护是一个艰巨的任务,这个任务全压给政府,政府可能没能力承担好,如果社会公众分而担之,完成好这个艰巨任务将成为可能。
夏光说,社会制衡制度建设主要涉及两个方面:一是社会责任体系,要赋予社会的责任主要包括树立生态意识、践行绿色生活、传播科学知识、绿色教育等。二是社会权利体系,包括扩展社会环境权利,包括监督权、索赔权、议政权等;监督企业的环境行为;监督政府的工作;推进环境信息公开;维护环境权益,提起环境诉讼;参与环境公共事务;参与环境立法工作;成立社会环境组织等。
“建立社会治理模式,必须提高对公民的环境教育,”夏光提出一是发起全民绿色运动,二是设立社会运动管理机构,如社会管理司。
清华大学教授王明远也主张发起“环境拯救运动”,进行中国特色的环保运动。他指出以前我国环保运动模式是精英主义不接地气,但现在危机如此严重,社会上环保运动的开展,是对现实问题真实的反映,是推动环保事业发展的重要手段。
周珂提出为公众低碳生活立法。虽然公民低碳生活在《环保法》中属于鼓励性、倡导性的条款,但也需要立法。低碳生活将来是一个重要的领域,可以与环境教育立法互相配合。
中国政法大学副教授胡静则关注了第三方治理的问题,他认为不宜对第三方治理赋予过高期待。第三方治理是环保治理专业化发展的体现,使得治理技术和效力都有所提高,但这种技术层面的委托治理不能影响到污染责任的归属。在责任分配上,需要秉持“谁污染谁治理”的原则,污染者与第三方治理者之间的责任不能混淆,第三方治理不能成为企业逃避责任的借口,企业与第三方之间的合同不能对抗立法本意。
本文来源: 环境保护局
10.12.2014 22:46
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